作者：徐绍刚
民主集中制是党的根本组织原则，是党内政治生活正?？沟闹匾贫缺Ｕ稀５车氖糯笾赋?，要完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。新时代加强和完善党的领导，必须进一步自觉坚持和完善民主集中制。
一、马克思主义经典作家的民主集中制思想
学术界一般认为，马克思和恩格斯在创建共产主义者同盟时已经提出了民主集中制的思想，并把他们的思想归纳为：党内应该有集中的领导，否则，党就不能成为统一而坚强的组织，不可能有统一的行动，不可能使各种斗争获得成果；但是这种集中又与以往秘密团体和宗派组织的集中和个人独裁不同，它是通过少数服从多数的原则在民主的基础上形成的。1847年通过的共产主义者同盟章程规定“所有盟员都一律平等”，同时规定，同盟由支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会构成，代表大会是最高权力机关，执行权属于中央委员会，各级委员会由选举产生并随时可以罢免。由此可见，在马克思和恩格斯那里，民主集中制的主要思想已经形成并制度化了。不过，根据目前掌握的材料，马克思和恩格斯并没有用过“民主集中制”的提法，而且，在他们的论著和他们参与制定的无产阶级政治组织的章程里，我们只看到少数服从多数的原则，没有看到下级服从上级的原则。恩格斯提出根据党内平等原则，“任何一个身居高位的人，都无权要求别人对自己采取与众不同的温顺态度”，“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺，而不进行批评”。他还强调，共产主义者同盟“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”。1864年，马克思在为第一国际起草临时章程时明确主张，国际工人协会这个组织“根据民主的原则进行管理”。
第一个明确提出“民主集中制”的是列宁。俄国社会民主工党成立之初，面临组织软弱涣散和不得不处于地下工作状态的客观条件，列宁提出，为了“彻底摆脱狭隘的地方分散性”，应该建立一个统一的“集中制的党”，“集中制思想”应该是“作为建党基础的基本思想”。具体地说，应该由“十来个”富有天才的职业革命家组成党中央；中央委员会“处理一切全党性事务”；中央领导全党就像乐队指挥员对乐队进行指挥一样，不允许有任何不合拍的地方；每个地方组织和每个党员都必须向领导中心负责，或者说，有“服从中央的义务”，“党的下级机关应当服从党的上级机关”。1905年俄国革命爆发后，沙皇政府被迫承认了人民的集会、结社和出版自由，俄国社会民主工党的活动条件发生了变化。列宁及时地强调民主的重要性，主张在党内扩大民主，“采用选举原则”，要“实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制”，把民主原则引入组织制度，由此形成了“民主集中制”的概念。1906年3月，列宁在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》一文中说“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则”，从此开始正式使用这个术语。这一年，俄国社会民主工党的“四大”通过的党章第一次明确宣布：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的?！笔赂锩?，民主集中制推广成为各国共产党的组织原则。然而，列宁本人对民主集中制的内涵并没有概括性的表述，由于历史条件的限制，他对集中强调更多些。列宁反复强调，“无产阶级实现无条件的集中制和极严格的纪律，是它战胜资产阶级的基本条件之一”。十月革命以后，他又强调，没有严格的集中制，没有铁的纪律，就不能建成社会主义，“因为建成社会主义就是建成集中的经济，由中央统一领导的经济”。由此，《联共（布）党史简明教程》把民主集中制概括为“（一）党的各级领导机关从上到下按选举产生；（二）党的各级机关定期向自己的党组织报告工作；（三）严格遵守党的纪律，少数服从多数；（四）上级机关的决议，下级机关和全体党员必须绝对执行”，以及后来毛泽东同志所概括的“四个服从”，即“（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央”或“少数服从多数，下级服从上级，局部服从全体，全党服从中央”，应该说与列宁的论述是一致的。
二、全面理解民主集中制原则
随着历史条件的不断变化特别是党在国家政治生活中地位的不断变迁，民主集中制进一步发展成为社会主义国家机构的组织原则。早在抗日战争时期，毛泽东同志就提出，新民主主义国家采用人民代表大会的形式，实行民主集中制的原则。因为“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人”，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国”。1948年，他又在中央政治局会议上强调，“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维?！纸小泶蠡帷?，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的”。我国的宪法也规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则”。这样，民主集中制不仅是我们党的根本组织原则，而且成为社会主义国家机构的根本组织原则。
作为党的基本原则的民主集中制，党章规定：1. 党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的代表大会和中央委员会。2. 党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。3. 党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的委员会，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。4. 党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级之间要互通情报、互相支持和互相监督。5. 党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定。6. 党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护代表党和人民利益的领导人的威信。
作为国家机构基本组织原则的民主集中制，宪法规定：1. 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。2. 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。3. 中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。
民主集中制的内涵。多年来，围绕民主集中制的基本内涵，学术界乃至实践中有不同的理解。有人认为，集中制是民主集中制的内核，还引证说，党的历次代表大会所通过的党章虽然对民主集中制的表述不尽相同，对“四个服从”的表述也有所差异，但是全都把这4条放在首位，其基本内容并没有变化，都是强调服从、集中的一面。这种理解是不全面的。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中对民主与集中的关系早有全面且辩证的论述：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制?！痹凇堵凼蠊叵怠分?，毛泽东同志专门强调了给地方、基层和企业自主权的问题，就是因为意识到了社会主义建设时期的民主集中制与战争年代相比较应该有所调整和区别。邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中也讲：“我想着重讲讲发扬经济民主的问题。现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理自主权?！薄暗鼻白钇惹械氖抢┐蟪Э笃笠岛蜕拥淖灾魅ǎ姑恳桓龉こШ蜕幽芄磺Х桨偌频胤⒒又鞫丛炀??！薄巴?，要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法。”因此，民主集中制的基本含义，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，民主和集中密切相关、缺一不可。民主是集中的基础，只有充分发扬民主，才能达到正确的集中；集中是民主的指导，只有实行高度集中，才能实现真正的民主。这样，既能体现民主的原则，又能体现集中的效率。
但从各国共产党包括我们党的历史来看，对民主和集中关系的把握，包括对与此相关的中央与地方、政府与企业、组织与个人等关系的处理，确实曾经出现过一些偏差。要全面准确地把握民主集中制的内涵并能够比较好地发挥其优势，有必要对“四个服从”的原则进行分析。个人服从组织是党性的基础，没有这个基础，党就不成其为党，党员的个性应该在党性原则的基础上；少数服从多数是平等成员之间的横向集中，这是民主机制的基本原则；下级服从上级，则是不同权力主体之间的纵向集中，这是集中制的重要表现；全党服从中央，是下级服从上级的延伸，是确保全党集中统一的基本准则。因此，民主集中制兼有民主制和集中制的特点，这与西方语境下的单一的“民主制”是有重大区别的。
那么，民主制和集中制各自在什么范围起作用呢？笔者赞同这样一种看法，即纵向集中制只应该在作为工具的执行机关这个局部范围起作用，而在全局范围起作用的仍然是少数服从多数的横向集中制。这样，只要权力机关保持全体成员的公仆性质不变，执行机关内的纵向集中制就不影响整个制度的民主性质。也就是说，在民主集中制中，应该有两种基本原则起作用：一是在平等成员中，在全局范围起作用的是少数服从多数的原则；二是在个人和组织以及不同层级的组织之间，在全局范围起作用的是个人服从组织的原则、下级服从上级的原则包括全党服从中央的原则。这两个原则是对立统一的，前者强调了民主，后者保证了效率。
这里需要强调的是，要真正实行民主集中制，确保民主的实现和效率的发挥，必须把握组织与代表组织的个人之间的区别，用少数服从多数的原则限制领导者个人起作用的范围。如果没有这条限制，没有组织内成员个体之间基本政治权利的平等，就不可能保证下级服从上级不会变成封建的服从关系，也不可能保证不出现家长制、一言堂。从这个意义上说，少数服从多数的原则应该是更为基本的原则，在此原则的基础上才能实行下级服从上级的原则。邓小平同志说：“做领导的，总要取得大多数人的同意，事情才好办，绝不能一个人讲了就算数。对少数人要尊重，少数人的意见不一定就是错误的。即使是错误的，他们的意见也不会是孤立的，只有重视这些意见，才能很好地去加以纠正，帮助同志们改正错误?！痹谡饫?，邓小平同志很好地解决了坚持集体领导、争取大多数以及尊重和保护少数的重要原则问题，而这恰恰是民主集中制的精髓所在。
（本文选自《机关党建研究》2020年第4期；作者单位：中央社会主义学院）
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